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中国划设防空识别区正当其时

2013-11-25 11:36 来源:参考消息网

核心提示: 中国公布划设防空识别区后,空军随即出动两架大型侦察机进行了首次巡逻,出动了预警机和多型战斗机实施支援掩护和指挥保障。

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资料来源:中华人民共和国国防部

参考消息网11月25日报道 2013年11月23日,中华人民共和国政府发布关于划设东海防空识别区的声明,公布了相关6个点的地理坐标和含有6条10款内容的航空器识别规则。我公布划设防空识别区后,空军随即出动两架大型侦察机进行了首次巡逻,出动了预警机和多型战斗机实施支援掩护和指挥保障。

空中预警大势所趋

需要指出,防空识别区制度作为一种新型空中预警制度,直到第二次世界大战结束后才出现并逐渐发展起来。由于出现的时间不长,在实践中运用得还不是很广泛,这使得大家在理解认识上存在一定差异。

防空识别区,又称“空防识别区”、“防空确认区”、“防空识别圈”,英文为Air Defense Identification Zone,缩写为ADIZ,一般是指濒海国家或地区基于海空防安全需要,在面向海洋方向上空单方划定的特定空域。这个空域一般划设在领空外,但有时也可以覆盖部分领空,特别是远离本土的岛屿。防空识别区实质是濒海国基于国防需要而设立的预警区域,在该空域内,划设国一般可要求他国(方)航空器提供飞行计划、无线电、应答机和标志等识别方式,以便及时进行识别、监控和处置。若不遵守规定,可能会被拒绝入境,甚至遭到拦截、迫降。这样做的目的是为了在不明航空器进入领空前,对其性质提前作出判定,以赢得处置时间,有效保障国防安全。

追根溯源,防空识别区制度是冷战的产物,最早出现在二战之后,它是上世纪50年代由美国和加拿大率先提出并创设的。二战后,以美国为首的资本主义阵营为对抗以苏联和中国为首的社会主义阵营,确保本国及盟友领空安全,将沿海领空外一定空域划为防空识别区。美国防空识别区,最早是由其民用航空局根据1950年12月22日美国总统杜鲁门10197号行政命令建立,加拿大防空识别区于1951年5月12日建立。此后,澳大利亚、缅甸、韩国、古巴、芬兰、希腊、冰岛、意大利、日本、利比亚、阿曼、巴拿马、菲律宾、德国、泰国、土耳其、印度、越南等国及我台湾地区也都分别建立。目前,全世界共有20多个国家和地区建立了防空识别区,已具有明显国际化的特点,并已得到大多数国家一定程度的认可,成为国际社会普遍认可的国际惯例。美国9·11恐怖袭击事件后,领空安全成为各国关注的问题,设立防空识别区再次成为国际论坛上的热门话题。近年来,随着恐怖主义威胁的加大,不少国家也在考虑建立防空识别区。应该说,划设防空识别区是大势所趋。

符合国际通行做法

由于防空识别区在水平方向上延伸至领空外,且是一国的单方行为,因而建立这种空域是否合法,在国际法上曾经存在一定争议。有的认为缺乏国际法依据,声称这种没有任何根据地肆意将领空主权向外延伸的单方行为,违反了国际法基本准则,是对国际正常秩序的破坏。有的则主张,防空识别区类似于《联合国海洋法公约》中的毗连区,是地面国固有自卫权和自保权的具体体现,因而划设行为完全合法。

笔者认为,防空识别区是与国际法相容的国际实践。所谓“相容”,就是国际法既没有明确许可性规定,也没有禁止性规定,但在理论上与国际法的原则精神相一致,在实践中为大多数国家所默认或接受。《联合国宪章》第51条明确规定,国家享有“自卫之自然权利”,说明国家的自卫权,即维护国家的主权和安全、反对外来干涉和侵略是主权国家的固有权利。《国际民用航空公约》第1条规定,“每一国家对其领空享有完全的和排他的主权”。这里的“主权”首先是自保权,即任何国家都有保卫其领空安全不受外来侵犯的充分权利。为确保自保权的实现,一国有权对外国航空器进入其领空设定限制条件、制定相应制度,将空中预警管制范围适当延伸至领空以外区域,在外国航空器进入该区域时即采取识别、预警管制等措施,而且也符合国际法关于国家主权、自保权的原则精神。

此外,根据国际法“空地一致”原则,空间的法律性质取决于其所覆陆地或水域的法律性质。既然领海之外并非公海,还有毗连区、专属经济区等特殊区域,那么,毗邻领空之外的空域也不应该是“绝对自由”的“公空”,沿海国也有权对该空域实施合理管控。按照《联合国海洋法公约》第58条规定的精神,沿海国有权在遵守公约规定和其他国际法规则的前提下,制定与公约不相抵触的法律和规章,而且他国应当予以遵守。综上所述,此次我国政府划设东海防空识别区既有充分国际国内法律依据,也符合国际通行做法。

中日应该加强合作

从国家安全角度讲,目前传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织,我面临的安全环境发生深刻变化,海空安全面临严峻挑战。随着我国国家利益的不断拓展,在着力维护国家领土安全的基础上,还必须积极拓展防御空间、扩大防御范围,这样在应对外来空中威胁时才能赢得主动。由于空气动力和隐身技术的突飞猛进,超低空、超高速、超远程、隐身化巡航导弹和无人作战飞机正逐步由试验验证走向实用化,这对海空防安全构成现实威胁。我东南沿海地区是我国经济最发达地区之一,在国民经济中占有极其重要的地位。东海方向上空是我国重要的空中战略通道,航路复杂,航线密集,空中有效管控难,在防迷航、防误入、防空中相撞以及防恐怖袭击等方面压力大。在东海没有防空识别区的情况下,若恐怖分子驾机进入我上海、厦门、福州等沿海城市实施破坏,后果可想而知。为妥善应对处理国内外安全问题,刚刚闭幕的党的十八届三中全会宣布设立国家安全委员会,这说明安全问题在国家战略全局中的重要地位。我划设东海防空识别区正是在这样的大背景下付诸实践的,应该说适应了维护海空防安全的需要,非常及时必要。

在具体管控问题上,我国国防部公布的《中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则公告》对进入东海防空识别区的航空器的识别作出了明确规定,而且这些规定合情、合理,完全符合国际惯例。根据识别规则,对于来自海上方向的空中威胁和不明航空器,中方将根据不同情况,及时采取识别、监视、管制和处置等相应措施加以应对。希望有关各方积极予以配合,共同维护飞行安全。需要指出的是,我国东海防空识别区与日本西南防空识别区在范围上存在一定重叠,特别是双方在钓鱼岛问题上还存在着主权争议,双方在各自防空识别区管控过程中,如何避免发生空中危险接近、相撞甚至擦枪走火等问题是不容忽视的问题,应当引起中日两国的充分重视。笔者认为,中日双方应从维护中日关系的大局出发,切实加强协调沟通和相互合作,以和平方式解决发生和存在的问题,共同维护地区的和平与稳定。(特约记者邢洪波)

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