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西方对俄制裁是把双刃剑 或将搬起石头砸自己脚

2014-10-27 08:33:13 来源:参考消息网 责任编辑:董磊

核心提示:仅在上周,俄罗斯和中国签署了40多项协议,后者给前者提供几十亿美元的贷款,并且双方在能源部门建立战略合作伙伴关系。

参考消息网10月27日报道 美国《外交》杂志网站10月20日发表吉布森-邓恩-克拉彻律师事务所律师埃里克·洛伯,与新美国安全中心高级研究员兼能源、环境和安全项目负责人伊丽莎白·罗森伯格合写的一篇文章,题为《勿把俄罗斯当作伊朗》,全文编译如下:

伊朗式制裁用于俄罗斯是个错误

随着制裁开始发挥作用,俄罗斯已经开始玩新的经济游戏了。为了减轻西方限制给其金融和能源部门造成的伤害,俄罗斯正转而寻求非西方合作伙伴的帮助。仅在上周,俄罗斯和中国久签署了40多项协议,后者向前者提供数十亿美元贷款,并确定双方在能源部门建立战略合作伙伴关系。

美国反过来也在加紧自己的游戏。白宫政策制定者正考虑给全球企业一个选择:停止向俄罗斯大型企业提供长期融资和能源援助,否则就会被踢出美国金融体系。这些措施类似于美国几年前给伊朗施加的制裁。不过,伊朗是个不同的问题。以同样方式对待俄罗斯将是一个错误。

制裁可以是一个迫使参与和协商的有效工具,但步伐和实施必须适用于目标。对于伊朗,美国能够通过迫使外国公司停止与前者打交道来“拧紧螺丝”。此举虽产生了一些愤怒的后坐力,但它通常会发挥作用。结果是,德黑兰坐到了谈判桌前。不过,当涉及俄罗斯时,与该国战略性能源和银行部门打交道而被列入黑名单的企业的政治抵触情绪将更加严重,因为俄罗斯是一个比较重要的市场。此外,越来越多的公司可能会愿意放弃进入美国市场,以便继续与俄罗斯合作,而这将削弱制裁的效力。

总体而言,美国的政策制定者应该警惕不断依靠惩罚外国公司阻止它们进入美国市场的制裁的做法。最终,这样的策略可能会适得其反。在某些时候,外国公司可以决定,在美国市场上做生意(受制于美国的制裁政策)简直是不值得的。这将有损美国经济,削弱美国利用经济杠杆推进其外交政策的能力。

总有些国家不会看西方眼色行事

自今年3月起,美国和欧盟已经使用制裁,以迫使俄罗斯停止支持乌克兰东部的分裂主义者,并放弃对克里米亚的控制权。一系列旨在削弱俄罗斯的银行、能源和国防部门的量身定做的经济制裁,已经慢慢切断了俄通往美国和欧洲资本市场以及关键技术的路径。然而,由于美欧许多企业停止与俄罗斯公司交往,俄罗斯公司纷纷求助于克里姆林宫的金融命脉,或者在亚洲寻找替代合作伙伴。例如,俄罗斯石油公司等企业正在重大能源开发项目方面增大中国的融资,并且与中国国有石油企业建立伙伴关系,以帮助开发俄罗斯的某些自然资源。

奥巴马政府官员已敦促亚洲国家不要填补现有美欧公司留下的经济空白,然而,政策制定者正在考虑通过威胁要实施惩罚来加强其信息。例如,美国参议院提出的立法将让总统拥有权威,以防止在俄罗斯能源部门某些领域大手笔投资的外国企业进入美国的金融体系。同样,参议院立法者正在考虑授予总统权力,打击与一些俄罗斯公司从事一定金融交易的外国企业,并且有效冻结美国金融体系之外的公司。如此强大的禁令将适用于浩如烟海的全球企业,让它们在进入美国市场还是与俄罗斯的合作伙伴打交道之间做出选择。它们不能兼而有之。

这个选择非常类似美国在逐步加大对伊朗的制裁压力时让外国公司做出的选择。2010年美国通过了《对伊朗全面制裁,问责与撤资法》(CISADA)。该法令赋予总统权力,使他能够切断那些与美国制裁名单上的伊朗机构做生意的外国银行在美国市场上的业务。国会和总统努力阻止伊朗寻求替代的商业合作伙伴来规避美国的制裁。虽然只有少数外国公司根据CISADA受到制裁,但自从该法案推行以及另一些严厉的制裁法开始执行以来,外国公司实际上已中止了与伊朗机构的业务关系。这大大破坏了伊朗经济,帮助把伊朗推回到谈判桌前。

虽然政策制定者可能是急于在俄罗斯复制对伊朗制裁的成功,但伊朗式做法在当地将不会奏效。此外,无论从短期还是长期来看,它可能会给美国政策制定者带来显著(并且让人头疼)的问题。

例如,针对与俄罗斯公司合作的外国公司可能在美国及其伙伴和盟友之间造成严重的外交紧张关系。在CISADA实施期间,美国财政部官员花了大量时间舒缓与欧洲和亚洲国家之间的关系,在这些国家看来,美国制裁他们的公司是不折不扣的违反国际法的行为。最终劝说许多国家坐到美国的船上,是华盛顿过去几年里最不寻常的外交胜举之一。

而且,即使外国政府已经是伊朗问题政策方面的建设性合作者,但它们仍然对华盛顿企图阻止外国公司在伊朗做生意感到不安。这部分解释了为何很少有外国公司根据CISADA受到制裁。当美国财政部尝试打击不顾美国制裁而与伊朗打得火热的少数全球性公司,如中国昆仑银行时,就会引发外交争议。由于俄罗斯已经与很多中国公司接触,以帮助减轻美国和欧盟的制裁之苦,美国很可能会再次由于实施此类制裁而与中国在外交上紧张起来。而此举可能会让美中之间的其他问题复杂化。

别让制裁最终伤及美国自身利益

对俄新制裁难以像决策者们所希望的那样有效还有个原因。与伊朗不一样的是,俄罗斯有一个全球一体化的庞大经济体系。其经济规模比伊朗大5倍以上,是一个具有吸引力的投资地。对于许多公司——尤其是大银行而言,它们与伊朗的业务是不值得失去进入美国金融市场的机会的。但是一些公司,特别是中国的公司,可以得出结论认为,它们的战略利益和经济未来在于俄罗斯。如果它们作出这个决定,美国几乎没有办法可以让它们再次合作。

很难想象,一家信誉良好的大型跨国公司将完全在美国的金融系统之外实现其业务,避免美元交易,避用美国雇员——所有这样使得它们可能受到美国制裁的惩罚。但是,如果规模较小的海外区域公司尝试走这样一个路线,就会让制裁体制和美国经济付出代价。

政策制定者不应该开始进入新的伊朗式制裁,因为这么做制造的难题将令他们无从解决,他们应考虑进一步压缩俄罗斯企业进入美国和欧盟金融市场的机会,不让它们获取关键和独特的西方石油和天然气开采技术和油田生产服务、防务技术和设备等。用现有的制裁措施针对俄罗斯企业也是值得的,如能源、金融、国防等行业更多的企业。为参加美欧制裁措施的亚洲伙伴提供激励措施也将在维持对俄罗斯的压力的同时,不处罚我们的伙伴和盟友。这些激励措施可以包括促进在西方能源和金融部门的合作和投资。

美国的政策制定者需要付出更多的努力,以便在抗衡普京的问题上将国际合作伙伴团结起来。各国政府齐心协力,将共同防止外国公司破坏对俄罗斯的制裁。它们也将让俄罗斯更难通过对美在俄企业进行资产没收来发动反击。跨大西洋的制裁合作将是必须的,美国同样必须密切自己与东亚合作伙伴之间的关系。

在对俄罗斯的态度强硬起来之前,华盛顿的政策制定者也应该多与国外企业领导人和他们的监管者合作,更好地了解哪些国外公司如果受到新制裁直接威胁将放弃美国市场。这将有助于美国决策者判断某些制裁措施是否最终可能会损害美国。只有具备这样的理解力,华盛顿才能校准其对俄罗斯的战略,以取得在伊朗那样的成功。(编译/洪漫)

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西方制裁令俄旅游业重心转向吸引中韩游客,图为中国游客在莫斯科红场选购纪念品。(资料图片)

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